Pengantar Redaksi: Tulisan ini adalah opini yang disampaikan penulisnya pada tahun 2003 dalam seminar Status Quo Pertanahan Nasional Dikaitkan dengan Sosialisasi Penegakan Hukum tentang Hak Kepemilikan Tanah Serta Aspek dan Masalahnya dalam Era Otonomi. Diselenggarakan oleh Yayasan Selaras Komunikasi Indonesia dan Lembaga Advokasi Pertanahan Indonesia, Jakarta 30 September 2003. Berdasarkan relevansi dan masih dibutuhkannya pemahaman banyak kalangan baik mereka yang awam tentang masalah agraria, mau pun pemerhati soal agraria, kami menganggap penting mengangkat opini ini kembali kami menggap wacana ini masih relevan untuk konteks hari ini.
 
Tanah : Sumber Konflik yang Tak Kunjung Selesai
 
Diskursus tentang konflik pertanahan dewasa ini seringkali dikaitkan dengan isi dan tata-laksana hukum agraria nasional yang dinilai tidak konsisten dalam pelaksanaannya, saling tumpang tindih, dan penuh dengan conflict of interst baik antar masyarakat dengan negara, masyarakat dengan pemilik modal, maupun antar departemen dalam pemerintahan. Semua itu pada akhirnya bermuara pada sengketa pertanahan yang tak kunjung selesai hingga saat ini.

Mengapa konflik penguasaan tanah merupakan sesuatu yang laten? Penjelasannya tidak hanya bisa dipandang dari sudut hukum positif. UUPA 1960 adalah salah satu produk hukum terbaik sepanjang sejarah hukum di Indonesia. Undang-undang tersebut secara eksplisit menyatakan keberpihakannya pada rakyat kecil. Landasan filosofi dan spiritnyapun sangat jelas mencerminkan sistem masyarakat yang dicita-citakan. Namun, dalam kenyataannya undang-undang tersebut tidak bisa bekerja sebagaimana yang diharapkan. Bahkan, dalam perjalanannya undang-undang tersebut mengalami distorsi akibat kebijakan-kebijakan baru pemerintah yang tidak sejalan dengan landasan prinsipil dari UUPA 1960. Artinya, ada faktor-faktor eksternal lain yang lebih kuat yang mempengaruhi pelaksanaan sebuah undang-undang. 

Setidaknya ada 2 faktor yang sangat berpengaruh dalam menciptakan konflik-konflik pertanahan selama ini. Kedua faktor tersebut adalah: (1)Pilihan paradigma dan strategi pembangunan sosial-ekonomi. (2) Pilihan terhadap sistem politik suatu negara. Hukum dalam perspektif ini merupakan variabel dependen dari kedua faktor di atas. Jadi sangat keliru apabila upaya penyelesaian sengketa pertanahan hanya didasarkan pada memperbaiki perangkat hukum yang ada. Hukum adalah produk dari sebuah sistem politik dan sistem politik adalah produk dari paradigma pembangunan sosial-ekonomi yang dipilih.
 
Paradigma Pembangunan Kapitalistik
 
Kedudukan tanah sangat dipengaruhi oleh corak sosial-ekonomi suatu masyarakat. Setidaknya ada 3 tipe corak sosial-ekonomi dalam sejarah perkembangan masyarakat, dimana kedudukan tanah juga ditentukan oleh masing-masing tipe tersebut. Pertama, corak masyarakat pra-kapitalis: Tanah dipandang sebagai alat produksi yang dikuasai secara komunal. Tidak ada konsep kepemilikan dalam corak masyarakat seperti ini. Tanah mempunyai fungsi sosial. Individu dapat mengelola dan memanfaatkan tanah tanpa harus memiliki. Tanah adat adalah salah satu bentuk penguasaan alat produksi dalam corak masyarakat seperti ini. Kewenangan pengaturan pemanfaatan dan pengelolaan tanah ditentukan oleh hukum adat yang berlaku. Kedua, corak masyarakat kapitalistik: Tanah dipandang sebagai alat produksi yang dimiliki secara individual. Dalam konsep ini individu mempunyai hak dan dapat secara bebas memiliki tanah atau memindahkannya melalui mekanisme pasar pada orang lain. Pemanfaatan dan pengelolaan tanah menjadi hak sepenuhnya bagi si pemilik. Masyarakat atau negara tidak bisa mengintervensi atau menghapus status pemilikan tanah yang dipunyai seseorang kecuali harus melalui mekanisme undang-undang yang telah ditetapkan. Ketiga, corak masyarakat sosialistik: Hampir sama dengan pra-kapitalis, dalam corak masyarakat seperti ini tanah dipandang sebagai alat produksi yang dikuasai secara kolektif. Konsep pemilikan juga tidak dibenarkan. Perbedaannya dengan sistem pra-kapitalis adalah terletak pada penguasaan secara kolektif ini berada dibawah kewenangan dan kontrol negara. Keempat, corak masyarakat populistik: Tanah dipandang sebagai alat produksi yang mempunyai fungsi sosial dan tidak dijadikan komoditi. Individu atau masyarakat mempunyai hak untuk memilki atau menguasai tanah, tapi kepemilikan atau penguasaannya tidak absolut sebagaimana konsep pemilikan dalam sistem kapitalistik. Negara berhak untuk intervensi apabila kepemilikan/penguasaan tanah tersebut berkembang menjadi sumber eksploitasi pihak lain. Sebaran penguasaan tanah dalam corak masyarakat seperti ini berdasarkan pada rumah tangga dengan skala luasan yang merata. Tidak ada yang menguasai tanah luas sementara yang lain tidak punya tanah sedikitpun.

Jika kita menyimak, Indonesia setidaknya mengalami 3 tahap perubahan kedudukan status tanah. Pertama, tanah dipandang sebagai alat produksi yang dikuasai secara komunal yakni pada masa pra-kapitalis. Kedua, tanah dipandang sebagai alat produksi yang dimiliki secara individual dan berfungsi sebagai komoditi. Ini terjadi pada periode kolonial Belanda yang dikenal sebagai tanah eigendom, tanah erfpacht dan tanah opstal, atau yang sering dikenal dengan istilah tanah-tanah dengan hak-hak barat. Namun, diluar hak-hak tersebut diakui juga tanah-tanah dengan hak-hak Indonesia, seperti tanah adat. Tanah-tanah Indonesia belum semuanya terdaftar kecuali tanah-tanah agrarisch eigendom, tanah-tanah milik di dalam kota Yogyakarta, tanah-tanah milik di dalam kota-kota Surakarta, dan tanah-tanah grant di Sumatera Timur. Tanah-tanah dengan hak-hak Indonesia yang belum terdaftar inilah yang dalam perjalanan sejarahnya banyak menimbulkan konflik di wilayah-wilayah tanah adat. Dan pernah pula kedudukan tanah dalam kerangka sistem yang populistik. Hal ini terjadi pada periode setelah kemerdekaan hingga jatuhnya pemerintahan Sukarno. UUPA 1960, spirit dan landasan filosofinya menganut sistem populistik. Karena itu dalam UUPA 1960 menegaskan perlu dilaksanakannya land reform sebagai syarat untuk pembangunan struktur agraria yang adil dan merata. Dalam konsep ini yang seringkali ditonjolkan adalah Hak Menguasai Negara (HMN).

Sementara perubahan drastis terjadi ketika pemerintah Orde Baru mengambilalih kekuasaan dari Sukarno. Orde Baru merubah paradigma pembangunan populistik menjadi paradigma kapitalistik. Perubahan ini menempatkan tanah sebagai komoditi dan menjadi alas bagi pertumbuhan ekonomi. Tidak heran undang-undang yang keluar pertama kali di awal Orde Baru berkuasa adalah UU No 1 tahun 1967 mengenai penanaman modal asing. Kemudian pada tahun 1970-an strategi pembangunan pertanianpun meninggalkan land reform (UUPA 1960) sebagai syarat pembangunan pedesaan dan lebih memilih revolusi hijau dan perluasan perkebunan besar serta industri kehutanan sebagai jalan pintas untuk pembangunan ekonomi nasional. Orde Baru adalah pelajaran, bagaimana perkawinan sistem ekonomi yang kapitalistik dengan sistem politik yang otoriter melahirkan pola penguasaan tanah dengan dimensi kekerasan yang sangat tinggi.
 
Perubahan Paradigma Ekonomi, Politik dan Hukum

Untuk menjawab bagaimana hukum dapat menyelesaikan konflik pertanahan dewasa ini tidak bisa dilepaskan dari apakah ada political will pemerintah untuk merubah paradigma pembangunannya selama ini. Perubahan paradigma pembangunan yang selama ini dianut juga harus dibarengi dengan perubahan paradigma hukum nasional. Perubahan tersebut mencakup 3 hal, yakni : (1) Hukum harus mendasarkan dirinya pada pemenuhan hak azasi manusia (HAM). Tidak seperti sekarang, hukum lebih banyak menganut logika hukum positif, dimana pembuktian materil menjadi dasar pembenaran di pengadilan. Dalam pengadilan kasus-kasus pertanahan, sebagaian besar petani harus menerima kekalahan karena tidak mempunyai alat bukti materil, seperti girik, sertifikat, dll. (3) Hukum harus mendasarkan dirinya pada pembangunan yang berkelanjutan (sustainability development). Artinya, hukum saat ini harus sensitif dengan aspek-aspek kelestarian, keberlanjutan dan masa depan generasi ke generasi. Meskipun belum ada pembuktian yang pasti terhadap dampak dari suatu pembangunan, karena dampak tersebut baru akan terlihat di masa mendatang, hukum dapat mencegah kemungkinan-kemungkinan dampak negatif tersebut.(3) Hukum harus mendasarkan dirinya pada pemberdayaan masyarakat melalui good governance. Tidak seperti warisan hukum kolonial yang kita anut saat ini, dimana hukum lebih merupakan alat kekuasaan negara untuk memperkuat legitimasi negara, sehingga dapat menciptakan sistem politik yang otoriter. Segi represif hukum yang menjadi salah satu sifat dasarnya tidak pernah dibarengi dengan penciptaan rasa keadilan, ditambah dengan perilaku aparat hukum yang seringkali bertentangan dengan hukum itu sendiri. Dengan demikian paradigma hukum kedepan tidak hanya menjadi alat untuk memperkuat negara, tapi juga untuk penguatan terhadap masyarakat.

Secara singkat dapat dirumuskan, konflik-konflik pertanahan tidak dapat diselesaikan hanya dengan pendekatan parsial, seperti revisi undang-undang atau membuat undang-undang baru. Namun sebaliknya, akar permasalahannya harus diselesaikan dulu, yakni mau dibawa ke arah mana bangsa ini? Sistem sosial, ekonomi dan politik seperti apa yang akan dipilih ditengah terpuruknya bangsa dan rakyat Indonesia ditengah pusaran krisis yang tak kunjung selesai? Seandainya pemerintah, DPR maupun para akademisi secara sadar dapat menentukan pilihan paradigma dan strategi pembangunan yang populis, mungkin konflik pertanahan yang selama ini kita alami tidak akan menjadi persoalan yang berkepanjangan.>>
*Penulis Adalah Pemerhati Masalah Agraria, tinggal di Jakarta.